内容摘要
稳定可持续的人口是国家经济和社会发展的重要基础。2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，已低于国际通常认为1.5的敏感警戒线。2021年我国开始实施三孩生育政策，并采取了一系列生育支持措施以应对低生育率的影响。但由于社会性别平等意识不足，女性就业歧视普遍存在、生育保险制度不完善且普惠托育服务缺乏，影响了生育支持政策效果。建议在充分发挥政府主导作用、强化社会性别平等意识的基础上，消除女性就业障碍，完善生育保险制度，大力发展普惠托育服务，缓解女性工作-家庭冲突，提升生育支持政策效果。
近十年来，我国在促进男女平等与妇女全面发展方面取得了巨大成绩。女性在经济社会和家庭建设中“半边天”作用进一步彰显。女性不仅积极投身经济社会发展，同时也是生育的直接承担者，对生育决策和家庭生活发挥至关重要作用。随着三孩生育政策实施，女性面临着越来越严重的工作-家庭冲突。因此，强化社会性别平等意识，帮助女性平衡职业发展与育儿责任，是提升生育支持政策效果的重要基础。
一、从社会性别视角看我国生育支持政策面临的挑战
（一）女性就业歧视较为严重，生育意愿受到抑制
一是潜在的生育行为成为女性求职的重要隐形门槛。处于生育旺盛期女性同时也正处于求职和职业上升的最佳时期。随着三孩生育政策的实施，如果用人单位录用女性，其潜在假设就是需要给予更长的产假及承担更多的假期用工成本。为减少用工成本，用人单位往往将女性婚育情况作为入职的重要隐形门槛。在招录人员时，优先录用未来几年没有生育计划的女性。已婚未育及打算生育二孩、三孩的女性求职备受冷落。就业歧视抑制了女性生育意愿。
二是女职工工资收入和职业发展会因生育受到影响。2017年全国生育抽样调查显示，34.3%的女职工产假工资比生育前下降，其中降幅超过一半的达42.9%。约1/10女职工因生育调整了工作岗位，其中28.6%认为对职业发展有很大或较大负面影响。部分女性甚至会因怀孕生育被迫离开工作岗位。据2017年《城市家庭3岁以下婴幼儿托育服务需求调研报告》，12%的女性因为照顾孩子放弃工作成为全职妈妈。不仅个人职业发展空间严重受阻，甚至会影响部分全职妈妈年老后的养老金收入导致老年贫困。这使得女性生育意愿受到压制，进而影响到社会整体生育水平。
（二）生育保险制度有待完善，女性生育权益有待全面保障
一是用人单位承担过多生育期间用工成本。由于生育保险责任主体单一，除女职工法定产假期间的生育津贴由生育保险承担外，多数用人单位需要承担部分延长产假、男方护理假、育儿假等假期的工资以及上述假期期间的社会保险、替代人员工资成本，其负担大大增加。这加重了女性就业歧视。
二是生育保险医疗待遇没有得到充分保障。随着三孩生育政策实施，高龄孕产妇显著增多，生育风险增大，生育的医疗花费随之提高。但各省的生育医疗费支付比例相对固定，并未随着经济发展和生育政策调整相应提高，孕产妇特别是高龄孕产妇个人支付的份额较大，难以满足孕产妇需求。
三是生育保险参保人群结构严重失衡。生育保险覆盖人群主要为机关、事业单位以及企业职工的就业人员。除个别省份外，大部分城镇灵活就业者、农村劳动者不能参加生育保险，无法享受生育保险提供的福利待遇，参保人群结构严重失衡。部分女性生育权益尚未得到全面保障。
（三）普惠托育服务供给不足，加剧女性工作-家庭冲突
一是3岁以下婴幼儿照护已成为生育后女性安心回归工作岗位主要制约因素。根据第四期中国妇女社会地位调查，3岁以下孩子家庭中有“托幼服务”需求的比例为35.1%，但3岁以下孩子白天主要由托幼机构照料的仅占2.7%，远低于OCED国家36.1%的平均水平。由母亲照护的比例达到了63.7%。女性作为婴幼儿养育照料的主要承担者，需要花费大量时间和精力照料孩子，这成为生育后女性安心回归工作岗位主要制约因素。因此，解决3岁以下婴幼儿托育问题已经成为解除女性后顾之忧、缓解工作-家庭冲突的关键问题。
二是高质量的普惠托育服务供给不足加剧了女性工作-家庭冲突。首先，在计划经济时代由国家或单位举办的福利性公共托育机构曾为职业女性尽快回归工作岗位提供了极大便利。但随着我国市场经济的发展，原先的福利性托育机构消失，而能提供公共托育服务的机构体系尚未建立。目前社会公信力较好的公办、非营利性公共托育机构极少。根据调查，目前公办托育机构（包括幼儿园托班）仅占9.3%，营利性机构约占九成以上。2020年，全国托育机构平均月收费为2699元/人，占家庭可支配收入的36%；北京平均月收费为6719元/人，占家庭可支配收入的46.5%。高昂的收费价格把很多有托育需求的家庭挡在了门外。其次，托育服务质量尚未得到婴幼儿家庭普遍认可。部分托育机构育婴员、保育员等从业人员缺乏系统性职业培训，照顾婴幼儿存在安全隐患。托育服务机构监管涉及多个部门，但托育服务行业综合监督机制尚未建立，难以对托育服务行业进行积极引导、规范管理以及有效监督。因此，目前能让大多数婴幼儿家庭“托得起”和“放心托”的普惠托育服务严重缺乏。婴幼儿照料的主要责任由原先国家和单位提供的社会化托育转移到家庭特别是女性身上，加剧了女性工作-家庭冲突。
二、社会性别视角下提升生育支持政策效果的政策建议
（一）发挥政府主导作用，减少女性就业歧视
一是各级政府常设协调机构，加强生育支持政策协同与性别歧视监管。生育支持政策涉及卫生健康、发展改革、财政、教育、医疗保障、人社、住建、公安、民政等多个部门。为了更好地协调不同部门间生育支持政策的制定与落实，形成协同推进、共同发力的合力效果，在国务院建立优化生育政策工作部际联席会议制度基础上，各级地方政府常设生育支持政策协调机构，同时注重提升协调机构领导及相关工作人员的社会性别意识，为各项生育支持政策的落实与协同奠定组织基础。注重发挥妇联、工会、计生协等群团组织力量，加强反就业歧视宣传，鼓励育儿责任家庭共担，营造生育友好社会环境。
各部门依职责加大劳动力市场性别歧视监管力度，进一步落实《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》，规范单位用工行为。运用财政支持、税收减免、贷款利率降低、扩大企业品牌效应等手段，激励用人单位保障女性合法权益，营造生育友好工作场所。
二是加强对生育期女性就业支持，促进女性职业发展。完善生育相关法律法规，提升男女共担家庭育儿责任和能力，加大男性育儿假的落实力度。通过提供特定公共服务工作岗位、帮助有意愿的全职妈妈开展托育服务、鼓励有条件单位实行弹性工作制等措施，加强对生育期女性就业支持，促进女性职业发展。
（二）完善生育保险制度，全面保障女性生育权益
一是扩大生育保险参保范围。在覆盖机关、企事业单位、个体经济组织和社会组织基础上，允许城镇灵活就业者和农村劳动者在参加城乡居民基本医疗保险的同时加入生育保险，享受包括生育津贴和生育医疗费在内的生育保险福利待遇，全面保障女性生育权益。
二是完善生育保险筹资机制。建立个人、单位、国家生育保险筹资机制，合理分担单位用工成本。对于单位职工，采取单位、国家共同分担生育保险筹资方式，降低用人单位缴费负担。对城镇灵活就业者和农村劳动者，探索建立个人、国家生育保险责任分担机制，生育保险费由个人和各级政府共同负担。
三是提高生育保险待遇。在试点基础上，将延长产假、男方护理假、育儿假等逐步纳入生育保险，保证生育假期待遇，减轻用人单位负担，激发用人单位落实各类生育假期积极性，促进性别平等。针对三孩生育政策实施后高龄产妇增多、经济发展等因素引起生育医疗费上涨现状，将高出部分生育医疗费纳入基本医疗保险基金支付，提高生育保险医疗待遇。
（三）大力发展普惠托育服务，缓解女性工作-家庭冲突
一是发挥公立托育机构普惠和兜底保障作用，适时将托育服务纳入国家基本公共服务。由于婴幼儿家庭更倾向于社会公信力较好的公立托育机构，国家财政投入应向公立托育机构倾斜，设立托育机构运营补贴，并将托育工作经费纳入各级财政预算，保障托育管理服务人员编制。扩大公立托育机构覆盖面，充分发挥其示范和引领作用，促进托育服务市场健康发展。借鉴国际成功经验，适时将3岁以下婴幼儿托育服务纳入国家基本公共服务，充分发挥公立托育机构普惠和兜底保障作用，缓解女性工作-家庭冲突，减轻托育经济负担。
二是建立多层次、满足不同需求的托育服务体系，减轻女性照顾婴幼儿压力。鼓励各级政府通过财政补贴、提供场地、减免租金、税费优惠、政府购买服务等方式，吸引社会力量提供托育服务，带动社会资本投入，建立多层次、满足不同需求的托育服务体系。托育服务时间安排与婴幼儿父母工作时间要协调，婴幼儿入托年龄与女职工产假时间、幼儿园入园年龄相衔接，减轻女性照顾婴幼儿压力。
三是完善托育服务综合监督机制，确保托育服务质量。建立健全各级政府托育服务行业综合监督机制，理顺主管部门及相关部门工作职责，规范各类托育服务机构发展。完善托育服务机构日常管理规范、突发应急公共事件预案，建立安全预警机制。加强托育队伍建设，制定托育服务人员准入标准，提升服务人员福利待遇。加强营利性托育机构价格监管，抑制过高收费。建设托育机构综合监督管理信息系统，实现各部门信息共享和社会监督，提供安全可靠的托育服务。
